A rúbrica é de Direito, mas o tempo é de eleições. E de eleições autárquicas no caso. E falar de eleições autárquicas sem as politizar, como este espaço impõe, remete-nos incontornavelmente para o atual quadro legislativo autárquico, cuja reforma, sendo necessária, já só peca por tardia. Na verdade, executivos camarários mais curtos e monocolores; uma única eleição para a Assembleia Municipal, com o cabeça de lista a ser simultaneamente o candidato a Presidente de Câmara; a possibilidade do Presidente de Câmara gozar da prorrogativa de escolher personalidades da sua confiança, independentemente de integrarem ou não as listas; a realização não simultânea dos atos eleitorais autárquicos; ou a universalização do princípio da limitação de mandatos, fazendo-o igualmente valer para o exercício de cargos governamentais, onde há protagonistas que, rodando por diversas pastas, colecionam anos no exercício de cargos públicos; são apenas alguns exemplos de alterações à atual lei que muitos vêm reclamando.

De facto, a criação de um modelo de eleição e de governação municipal que assente numa única eleição direta da Assembleia Municipal, cujo cidadão melhor posicionado na lista vencedora seria o Presidente da Câmara Municipal, é hoje uma ideia que vem ganhando cada vez mais adeptos e seguidores. O Presidente passaria assim a ser o responsável pela constituição da Câmara Municipal, ou seja, pela nomeação dos vereadores, terminando-se assim com os executivos multicolores, e passando dessa forma os executivos municipais a ser exclusivamente constituídos por cidadãos nomeados pelo Presidente da Câmara, que tanto poderiam emanar direta e exclusivamente dos eleitos da Assembleia Municipal, como ser escolhidos pelo Presidente da Câmara fora desse perímetro, abrindo assim a porta à constituição de equipas com cidadãos não eleitos, e assim potenciando as capacidades técnicas e os conhecimentos temáticos das equipas de vereação, que não ficariam desse modo restritas aos eleitos das listas candidatas aos órgãos, com orientações tão marcadamente políticas.

Todavia, também ao nível do papel que hoje está reservado às Assembleias Municipais as alterações à atual lei autárquica urge. Porventura até com maior premência, considerando que sendo as Assembleias Municipais o órgão deliberativo e de fiscalização da ação governativa dos executivos municipais, as Assembleias Municipais são hoje manifestamente deficitárias no desempenho dessa sua (principal) atribuição. Pois é hoje manifesto que esse órgão autárquico, que deveria concentrar um conjunto de competências e de recursos com vista à execução do poder deliberativo e fiscalizador, o faz de forma insuficiente.

E para este défice de fiscalização contribuem um conjunto de fatores, todos eles com génese no atual modelo de governação municipal. A falta de conhecimentos técnicos dos deputados municipais numa multiplicidade de temas que são chamados a apreciar e votar; a inerência e o direito de voto dos Presidentes de Junta; a permissividade da lei no que tange à disponibilização dos documentos relativos à ordem do dia; a falta de ferramentas de fiscalização externa reforçadas ao dispor da Assembleia; a ausência de uma entidade que fiscalize o cumprimento do Estatuto do Direito de Oposição; ou o facto das alterações orçamentais não estarem atualmente sujeitas a qualquer intervenção ou fiscalização da Assembleia Municipal; são tudo fatores que, a nosso ver, provocam um retrocesso naquele que deveria ser o reforço das competências da Assembleia Municipal, e que potenciam a falta de fiscalização rigorosa das decisões da atividade municipal.

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Na verdade, é hoje inequívoco que por falta de dotação e autonomia orçamental, os grupos municipais estão atualmente limitados à utilização dos seus próprios recursos e aos conhecimentos dos seus próprios eleitos. A falta de informação e formação dos deputados municipais que lhes permita ter capacidade de ação e grau de exigência nas suas funções, é algo que os torna muitas vezes em meros “yes-man” e, por arrasto, algo que diminui a qualidade do debate e a defesa do superior interesse das populações. Ao que se soma, em muitos casos, a vergonhosa ausência de recursos próprios (físicos e humanos) suficientes para as mesmas levarem a efeito um escrutínio rigoroso sobre os executivos municipais. E prova do que se vem dizer é que a formação dos quadros dirigentes, que está atualmente a cargo do FEFAL (Fundação para os Estudos e Formação nas Autarquias Locais), está hoje praticamente esvaziada de qualquer atividade. Aliás, à exceção do município de Lisboa, não há mesmo registo de que noutros locais os grupos parlamentares municipais tenham direito a assessores políticos ou técnicos, ou acesso a qualquer verba que lhes permita requerer pareceres e análises técnicas nos assuntos que são chamados a deliberar.

E é por isso que repensar as formas de apoiar os eleitos locais deveria ser uma prioridade numa futura alteração à atual legislação autárquica, estabelecendo uma dotação fixa ou uma componente percentual do orçamento para o funcionamento da Assembleia Municipal, ou prevendo a afetação concreta de verbas para a criação e manutenção de uma unidade de apoio aqueles eleitos locais, a exemplo do que sucede na Assembleia da República com a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (UTAO).

Por outro lado, é hoje igualmente claro que o direito de voto dos Presidentes de Junta é também ele um fator que potencialmente desvirtua a representação proporcional e, em consequência, algo que em muitos casos (nomeadamente naqueles) afeta negativamente a função fiscalizadora das Assembleias Municipais. De facto, a situação de maioria que decorre da distribuição dos mandatos pelos grupos municipais é facilmente subvertida com o direito de voto dos Presidentes de Junta de Freguesia. E para tanto basta pensar que um grupo que, estando em situação de maioria relativa, tenha a totalidade dos Presidentes, facilmente passa para uma situação de maioria absoluta, desvirtuando, assim, a vontade dos eleitores expressa através do voto.

Assim são vários os que pensam que não seria despiciendo pensar numa solução que passasse por manter a inerência dos Presidentes de Junta nas Assembleias Municipais, mas sem direito ao voto, ou acolher na lei um outro modelo alternativo para a sua participação, como por exemplo a criação de um Conselho Consultivo composto pelos Presidentes das Juntas de Freguesia, cuja pronúncia fosse obrigatória em assuntos das suas áreas de intervenção.

Mas outro motivo que consideramos potenciar a falta de fiscalização rigorosa das decisões da atividade municipal por parte das Assembleias Municipais, reside na falta de detalhe com que a chamada certificação legal de contas é efetuada. De facto, constitui hoje uma evidência que, mesmo com as alterações legislativas que recentemente foram introduzidas, a Certificação Legal de Contas que acompanha os documentos de prestações de contas continua a não se revelar muito detalhada. Com efeito, é verdade que a opinião emitida pelo Revisor Oficial de Contas traz aos membros da Assembleia Municipal mais algum conforto sobre a fiabilidade e o rigor das contas do Município. Todavia, não deixa de ser igualmente verdade que a mesma se revela na maioria das vezes pouco detalhada para uma perceção real da situação financeira municipal.

Assim, não só seria importante investir numa certificação legal de contas mais detalhada e minuciosa, que permitisse aos stakeholders, e em particular aos eleitos que têm a responsabilidade de aprovar estes documentos, um conhecimento mais aprofundado dos princípios técnicos aplicados. Como seria ainda de considerar a hipótese de tornar obrigatória a rotatividade dos ROC´s, assim como a sua inclusão nas comissões prévias à reunião de Assembleia Municipal, que tendo uma índole mais técnica e menos política, possibilitasse aos representantes de cada grupo político municipal colocar questões e obter esclarecimentos por parte de um elemento independente e acreditado, como é o caso dos ROC´s.

Por fim, mas não menos importante, cremos que a criação de ferramentas de fiscalização externa reforçadas ao dispor da Assembleia Municipal, assim como a introdução de algumas restrições à atual permissividade legislativa em matéria de alterações orçamentais, seriam também modificações relevantes a considerar, tendo em vista a melhoria da capacidade fiscalizadora das Assembleias Municipais. Na verdade e pese embora a lei determine a realização de uma auditoria externa anual às contas dos Municípios, que deverão ser posteriormente verificadas pelo Tribunal de Contas, o que é facto não existe no atual quadro legislativo um instrumento que permita ao órgão deliberativo e fiscalizador do Município a capacidade de requerer uma auditoria externa de outra ordem. E sendo assim, julgamos que a possibilidade das Assembleias Municipais poderem lançar mão de instrumentos de fiscalização externa para ultrapassar questões jurídicas e financeiras em muito mais do que a prestação de contas anual, constituiria um ponto de fomento da transparência e das competências deste órgão autárquico e, por conseguinte, uma alteração também a introduzir numa futura alteração legislativa.

Por outro lado, aquilo que a realidade atual igualmente nos revela (artigos 25.º e 33.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro e Ponto 8.31 do Plano Oficial de Contabilidades das Autarquias Locais aprovado pelo DL n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro – POCAL) é que as alterações orçamentais (já não assim as revisões orçamentais) não estão atualmente sujeitas a qualquer intervenção ou fiscalização por parte da Assembleia Municipal. De facto, esta atual permissividade legislativa leva a que seja possível introduzirem-se alterações substanciais na composição do orçamento e na distribuição de verbas pelas rubricas, sem qualquer escrutínio por parte das respetivas Assembleias Municipais. Pelo que a imposição (por via legislativa) de algumas restrições em matéria de alterações orçamentais, ou a sujeição dessas mesmas alterações à aprovação da respetiva Assembleia Municipal, seria algo que, reforçando o papel fiscalizador daquele órgão, permitiria pôr simultaneamente termo a discricionariedade que atualmente reina na generalidade dos Municípios em matéria de alterações orçamentais.

Naturalmente que com isto não queremos dizer que toda e qualquer alteração orçamental deveria obter o prévio aval da Assembleia Municipal, o que poderia gerar graves ineficiências na gestão diária dos executivos camarários. Do que se trata, outrossim, é de encontrar um ponto de equilíbrio que permitisse acautelar simultaneamente os dois interesses, submetendo, por exemplo, apenas a aprovação da Assembleia Municipal, as alterações dos níveis mais altos da classificação económica.

Em resumo, em face daquele que é o atual modelo de governação municipal, muitos têm sido aqueles que se tem batido por estas e outras alterações ao atual quadro legislativo autárquico. Como referiu ALBINO ALMEIDA, Presidente da Associação Nacional das Assembleias Municipais (ANAM), As Assembleias Municipais são o elo mais esquecido do poder local”. Pelo que uma reforma que tenha também em conta a valorização e reforço do papel das Assembleias Municipais – que terá inevitavelmente de assumir no futuro um carácter muito mais interventivo, onde a discussão ultrapasse a superficialidade e exista um verdadeiro poder deliberativo e fiscalizador – será seguramente um forte contributo para melhorar a democracia municipal, em muitos casos tão sujeita ao espartilho dos próprios partidos políticos.

Pedro Silva Dinis – Advogado e Docente Universitário

 

 

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